Президентские инициативы как инструмент управления политикой США по оказанию международной помощи в XXI веке: от Джорджа Буша-младшего до Джозефа Байдена

В научной литературе по внешней политике США наблюдается труднообъяснимый дефицит работ, посвященных такому любопытному феномену, как президентские инициативы по оказанию международной помощи. Подобный инструмент если и рассматривается, то в контексте деятельности отдельных администраций, но не функционирования американской национальной системы управления международной помощью в целом. Настоящая статья призвана восполнить этот пробел. В первом разделе обозначено место президентских инициатив среди применяемых главой Белого дома инструментов управления политикой международной помощи, определены причины расширения масштабов их использования. Во втором разделе проведен сравнительный анализ порядка десяти ключевых инициатив XXI в. — с особым акцентом на отличии Президентской инициативы по возрождению демократии, запущенной на Саммите за демократию в декабре 2021 г. Дж. Байденом, от инициатив его предшественников. Сделан вывод, что подобный инструмент в последние десятилетия получил распространение вследствие как объективных, так и субъективных причин. С одной стороны, президенты стремились расширить пространство для маневра в вопросах программирования и бюджетирования помощи, изначально ограниченное законодательством и сузившееся еще больше в результате резкого увеличения числа целевых ассигнований в Конгрессе. С другой стороны, сказалась и беспрецедентная активность Дж. Буша-мл., с которой другим президентам приходилось соотносить свои действия. Однако запуск каждой инициативы был обусловлен уникальной комбинацией факторов, действовавших на индивидуальном, внутригосударственном и структурном уровнях. Это определило многообразие обстоятельств их появления, документального и институционального оформления — при сохранении, однако, ряда общих черт, таких как: 1) четкое обозначение финансовых параметров; 2) многолетняя перспектива; 3) подкрепление законами, распорядительными актами президента или документами стратегического планирования; 4) создание специальных координирующих структур. При этом чем выше изначально был статус последних и четче их мандат, тем более эффективно реализовывались сами инициативы. Запуск Дж. Байденом уже в первый год правления собственной Президентской инициативы по возрождению демократии, объединяющей инструменты дипломатии и содействия развитию, подтверждает выявленную логику. Его стремление оставить след в истории определило выбор тематического профиля, более всего отражающего его идейно-политические взгляды и представления о стержневом противостоянии эпохи. В то же время инициатива Дж. Байдена кардинально отличается от предшествующих во всех трех выделенных нами измерениях как обстоятельствами запуска, так и отсутствием (по крайней мере, на данный момент) полноценного документального или институционального оформления. В этой связи вероятность оказания данной инициативой значимого, долговременного влияния на политику США как донора не следует переоценивать.

1. Бартенев В.И. Особенности финансирования программ международной помощи при администрации Д. Трампа: от инаугурации до Украинагейта // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2019. Т. 11. № 4. С. 68–113.

2. Белецкая М.Ю. Система иностранной экономической помощи США: от Трумэна до Трампа // США и Канада: экономика, политика, культура. 2020. Т. 50. № 11. С. 114–125. DOI: 10.31857/S268667300012652-7.

3. Давыдов А.А. Зарубежная помощь США: помощь развитию как инструмент внешней политики // Пути к миру и безопасности. 2018. № 2 (55). С. 9–21. DOI: 10.20542/2307-1494-2018-2-9-21.

4. Журавлёва В.Ю. Перетягивание каната власти: взаимодействие Президента и Конгресса США. М.: ИМЭМО РАН, 2011.

5. Alcorn T. What has the US Global Health Initiative achieved? // Lancet. 2012. Vol. 380. No. 9849. P. 1215–1216. DOI: 10.1016/S0140-6736(12)61697-3.

6. Bendavid E. Past and future performance: PEPFAR in the landscape of foreign aid for health // Curr HIV/AIDS Rep. 2016. Vol. 13. No. 5. P. 256–262. DOI: 10.1007/s11904-016-0326-8.

7. Brainard L. Security by other means: Foreign assistance, global poverty, and American leadership. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2007.

8. Callaway R.L., Matthews E.G. Strategic US foreign assistance. The battle between human rights and national security. London: Routledge, 2016.

9. Casella M., Bent R., Runde D.F. Earmarks and directives in the Foreign Operations Appropriation. February 2021. Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies. Available at: https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/210226_Casella_Foreign_Operations_0.pdf?8H4dxgot2q953B4xqEJozJYB_0W.MGPm (accessed: 25.12.2021).

10. Cazotte de H. The US elite consensus on aid // Aid power and politics / Ed. by I. Olivié, A. Pérez. Abingdon, OX: Routledge, 2020. P. 53–72.

11. Chhotray V., Hulme D. Contrasting visions for aid and governance in the 21st century: The White House Millennium Challenge Account and DFID’s Drivers of Change // World Development. 2009. Vol. 37. No. 1. P. 36–49. DOI: 10.1016/j.worlddev.2007.11.004.

12. Dybul M. The US President’s Emergency Plan for AIDS Relief: Negotiating a recreation in global health and development // Negotiating and navigating global health: Case studies in global health diplomacy / Ed. by I. Kickbusch, E. Rosskam. New Jersey: World Scientific Press, 2011. P. 325–350.

13. Garcia A. Feed the Future: Overview, issues and progress of the foreign assistance initiative. New York: Novinka, 2016.

14. Jacobson L.E. President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR) policy process and the conversation around HIV/AIDS in the United States // Journal of Development Policy and Practice. 2020. Vol. 5. No. 2. P. 149–166. DOI: 10.1177/2455133320952210.

15. Lancaster C. Foreign aid: Diplomacy, development, domestic politics. Chicago: The University of Chicago Press, 2007.

16. Mawdsley E. The Millennium Challenge Account: Neo-liberalism, poverty and security // Review of International Political Economy. 2007. Vol. 14. No. 3. P. 487–509.

17. Milner H.V., Tingley D.H. Sailing the water’s edge: The domestic politics of American foreign policy. Princeton: Princeton University Press, 2016.

18. Norris J. The enduring struggle: The history of the U.S. Agency for International Development and America’s uneasy transformation of the world. Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, 2021.

19. Powers R.M., Leblang D., Tierney M.J. Overseas economic aid or domestic electoral assistance: The political economy of foreign aid voting in the U.S. Congress. APSA 2010. Annual Meeting Paper. Revised September 8, 2010. P. 7.

20. Regilme S.S. United States foreign aid and multilateralism under the Trump presidency // New Global Studies. 2022. DOI: https://doi.org/10.1515/ngs-2021-0030.

21. Runde D.F., Savoy C.M., McKeown S. Increasing f lexibility and responding to global challenges within the 150 Account. Center for Strategic and International Studies. Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, 2022. Available at: https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/220211_Runde_150_Account.pdf?H.BGRPSJ05iJYrX30fqr5ipQHn7GwlLJ (accessed: 20.02.2022).

22. Scott J.M, Rosati J.A. The politics of United States foreign policy. Thousand Oaks, California: CQ Press, an imprint of SAGE Publications, Inc., 2021.

23. Slater Ch., Castaneda E.L. Feed the Future: The United States Global Food Security and Sustainable Agriculture Initiative. New York: Nova Science Publishers, 2012.

24. Smith G. In search of sustainable security: Linking national security, human security, and collective security to protect America and our world. Center for American Progress. June 2008. Available at: https://cdn.americanprogress.org/wp-content/uploads/issues/2008/06/pdf/sustainable_security1.pdf (accessed: 25.12.2021).

25. Steketee R.W. et al. World Malaria Day 2021: Commemorating 15 years of contribution by the United States President’s Malaria Initiative // American Journal of Tropical Medicine and Hygiene. 2021. Vol. 104. No. 6. P. 1955–1959. DOI: 10.4269/ajtmh.21-0432.

26. Tama J. Anti-presidential bipartisanship in U.S. foreign policy under Trump: The case of the international affairs budget. Paper presented at the International Studies Association Annual Convention Toronto, Canada. March 2019. Available at: https://www.researchgate.net/profile/Jordan_Tama2/publication/334033251_Anti-Presidential_Bipartisanship_in_US_Foreign_Policy_Under_Trump_The_Case_of_the_International_Affairs_Budget/links/5dd405fe299bf11ec86255e8/Anti-Presidential-Bipartisanship-in-USForeign-Policy-Under-Trump-The-Case-of-the-International-Affairs-Budget.pdf (accessed: 25.12.2021).

27. Varmus H. Making PEPFAR: A triumph of medical diplomacy // Science & Diplomacy. 2013. Vol. 2. No. 4. Available at: http://www.sciencediplomacy.org/article/2013/making-pepfar (accessed: 25.12.2021).

28. Whang T. et al. US foreign aid and economic policy concessions // Policy Studies. 2019. Vol. 40. No. 1. P. 58–79.